保育所入所の仕組みの改革〜２４条の改正〜

　児童福祉法２４条は大幅に改正された。本文とただし書きからなる改正前の同条は、「保護者から申し込みがあったとき」という文言が加えられて２４条１項となった。したがって、同項は、市町村は保護者から申し込みがあった「保育に欠ける」子どもを「保育所において保育しなければならない」という主旨の条文となる。これまで同条に用いられていた「措置」という文言（この文言は１９８６年１２月の同法改正により挿入されたもの）は、改正後の児童福祉法では用いられていない（保育に関する他の条文においても同じ・以下では、改正後の児童福祉法を「改正法」という）。

　改正法２４条２項〜５項は新設の条項である。２項・３項では、保育所入所の手続きが定められている。２項は、保護者は希望する保育所名等を記載した申込書を市町村に提出しなければならないこと、および、保育所は申込提出を代行できることを定めている。３項は、特定の保育所の入所希望者をすべて入所させると「適切な保育の実施が困難となる」などの場合、市町村は入所児を「公正な方法で選考することができる」と定めている。４項は、市町村の保育所入所申込の勧奨、５項は、市町村の保育所に関する情報の提供を定めている。

　改正前の２４条本文は、市町村は「保育に欠ける」子どもを保育所に入所させて保育しなければならない旨を定めて、市町村の保育所入所・保育義務を規定している。この義務の反面として「保育に欠ける」子どもには保育所入所の権利が認められる。改正法２４条１項でも、市町村は「保育に欠ける」子どもを「保育所において保育しなければならない」と義務づけられている。文言は改正前の条文と少し変わるが、意味は同じである。つまり、改正法においても市町村の保育所入所・保育義務は変わっていない。したがって、「保育に欠ける」子どもの権利も変わっていない。

　では、変わったのは何か。１項に「保護者からの申し込みがあったとき」という文言が加えられ、「申し込み」という手続きが明記されたことです。これにより、保護者の保育所入所の申し込み（申請）の権利、言い換えれば保育所入所請求権が法的に明確となった。

　改正前の児童福祉法施行規則は２２条２項に保育所入所の申請を明記しており、市町村の保育所入所決定はこの申請に基づいてなされている。しかし、市町村の行政の実態を見ると、入所申請の握りつぶし（入所決定・申請却下のいずれもしないこと。いわゆる保留。「法令に基づく申請」に応答せず、これを握りつぶすことは違法である）が公然とおこなわれている。このことは、現実の保育行政において入所希望者の申請権があいまいになっていることを意味する。このような行政実態を見てとった厚生省当局者は、最近、保育所入所は市町村が職権（主義）で行うものであるなどとしきりに説明している（施行規則に定められた申請は「法令に基づく申請」ではないという法解釈）。これらのことは、改正前のもとでは、保育所入所申請権に法的あいまいさがあったことを意味する。この点、改正法では入所申込権（申請権）、保育所入所請求権を明確なものにした。

　改正法により保育所入所請求権が確立したので、入所申し込みがなされたとき、これを拒否する正当な理由（「保育に欠ける」に該当しないとき、定員などの制約で入所させる余裕がないときなど）がない限り、市町村は入所決定をしなければならない。入所拒否事由にあたらないのに申し込みを却下したり、「保留」としたりすることは違法であり、不当に権利を侵害されたものは当然ながら裁判によりその救済を図ることができる。すなわち、改正法により市町村の保育所入所・保育義務は法的な義務として明確なものになった。

　改正法２４条の入所申し込み手続きの明記について、申し込みがあったときだけ入所決定を行えばよいという趣旨であるから、市町村の義務は改正前より縮小・弱化するという受けとめ方があるようですが、入所申込権・申請権があいまいであるとき、保育所入所請求権が法的に確立しているということは困難であり、市町村の法的な意味での保育所入所・保育義務も同様である。そうだとすれば、改正法により市町村の保育所入所・保育義務が縮小・弱化したという理解は適切ではない。

　改正前のもとでも、市町村は保育所入所申請書に希望する保育所名を記入させるようにしている。（厚生省は通達でこの旨を指示してきた）市町村の行政実態を見ると、ます第一希望の保育所への入所が可能かどうかを判断し、それが難しいときは第二・第三希望の保育所への入所の可否を判断し、あるいはあらためて希望保育所名を問い合わせて確認した保育所への入所の可否を判断しいる。つまり、今でも保育所入所希望者の保育所選択は尊重されている。これは、保育所という施設の性質からみて当然のことである。ところが、このたびの児童福祉法２４条の改正は、「制度上は利用者が（保育所を）選択できる仕組みではない」（１９９６年１２月３日中央児童福祉審議会基本問題部会中間報告）という歪んだ認識のもとに、「利用者が保育所、保育サービスを選択する仕組みとすべきである」（同前）として行われた異常なものである。改正前のもとで、保育所入所希望者には法的な意味での保育所選択権が認められているのだろうか。これまでもこの権利が承認されるべきことを強調してきたが（田村『保育所行政の法律問題』勁草書房、１２１ページ）、裁判所の判例の中には保育所の選択は行政の裁量にゆだねられているとしたものであり（同前１２２ページ）、入所希望者の保育所選択の権利性は必ずしもはっきりしていなかった。この点、改正法は希望する保育所名を記載した入所申込書を提出させることにしており、保育所選択の権利性が明確となった。これは、保育所入所請求権の内容の整備を意味する。

　これまでも入所希望者の保育所選択は尊重されていたというべきであり、改正法はその権利性を明確にした。この保育所選択権の明確化を保育所選択制の導入ととらえ、このたびの児童福祉法改正は最重要なもの、最大の特色とするのが一般の傾向であり、厚生省もそのように説明している。しかし、保育所選択権の明確化それ自体は当然のことであり、これをもって保育所制度への新しい仕組みとするほどのことではない。それにもかかわらず、これを宣伝しているのは何らかの意図が別にあるとみられる。

　保育所選択権の承認のもとで、入所申し込み手続きはどうなるのだろうか。これまでのように、第一希望・第二希望の保育所名を記載した申込書を提出できるのであろうか。それとも希望保育所名は一つしか書かせないのだろうか。そうである場合は、同じ子どもについて複数の入所申込書の提出が認められるのだろうか。これらがはっきりしないまま改正法は成立したが、保育所利用者の側からいえば、これまでと同じように入所申込書には第一希望・第二希望という形で保育所名が書けることが望ましいだろう。

　なお、これまでに行われることがあったといわれる私立保育所への「優先的な入所措置」は、入所希望者の保育所選択権の明確化により、あり得ないことになる。

　改正法２４条２項には、保育所は保護者の依頼を受けて入所申込書の提出を代わって行うことができると規定されている。厚生省は、厚生省は、すでにこの代行手続きを認めていたから（１９９６年３月２７日厚生省児童家庭局長通達）、改正法はこれを法律上の制度としたわけである。一般に制度は通達によるよりも法律によるほうが確実であり、その主旨を徹底できる。そうだとすれば、この代行手続きの法定化は、これをいっそう促進しようという狙いでなされたということができる。そのことにより何が目論まれているのだろうか。

　改正前のもとにおいても、特定の保育所について入所要件に該当する入所希望者が定員を超えているとき、市町村は入所の優先順位などの選考を行って入所を決定している（厚生省児童家庭局編『改訂児童福祉法・母子及び募婦福祉法・母子健康法・精神薄弱者福祉法の解説』１６２ページ）。改正法２４条３項はこれを明文化し、入所を希望する「児童のすべてが入所する場合には当該保育所における適切な保育の実施が困難となることその他やむを得ない事由がある場合においては、当該保育所に入所する児童を公正な方法で選考することができる」と規定した。つまり、これまで児童福祉法２４条の運用として行われている入所児童の選考を改正法は明文化した。なお、入所希望児童の数が当該保育所の定員内の場合、市町村は入所要件該当性の審査は行うが、選考を行う必要はない。これも従来と同じである。

　選考の法定化の意義は、選考は保育所ごとに、「公正な方法」で行わなければならないことを明確化したことである。「公正な方法」により選考を行うため、これまで多くの市町村は保育所入所措置基準の具体化と点数化などを行ってきているが、今後もいっそうの工夫と努力が要求される。入所選考には一定の福祉専門的な判断が要求されるから、選考過程への児童福祉関係者の参加が検討されるべきであろう。なお、横田児童家庭局長は、４月３日の参議院厚生委員会で、くじ引きのようなものも「公正な方法」にあたると無責任な答弁を行っている。

　改正法の主旨について、厚生省が強調しているのは、改正法案の提案理由に述べられているように、「市町村の措置による保育所入所の仕組みを・・・保護者が保育所を選択する仕組みをに改める」こと、つまり、保育所入所の「選択制」の導入である。前述のように保育所選択権の明確化それ自体は当然のことであり、これを選択「制」などと称して保育所制度における新しい仕組みなどというほどのものではないと考えるが、厚生省は「選択制」を異常に強調している。そのねらいは保育所間の経営競走の促進にあると考える。

　「選択制」のもとでは、市町村は保護者が選択した保育所について入所決定するものであると強調されることになるだろう。保育所は経営を成り立たせるために入所児童を確保しなければならないがそれは当該保育所を選択・希望した子どもがどれだけいるかにより決まる。そこで、保育所としては入所希望児童を数多く獲得する必要がある。保育所による入所申込書の提出の代行（改正法２４条２項）は、当該保育所の入所希望児童を獲得するための有効な手段をとなるだろう。保護者は保育所の保育条件、保育内容、評判などから保育所の選択を行うから、保育所による保育情報提供（改正法４８条の２）、市町村による保育所情報提供（改正法２４条５項）も重要となる。このような「選択制」の導入は、必ず入所児童の確保のための保育所間の競争の激化をもたらすだろう。この競争は、単に入所希望児童の確保だけでなく、保育所経営の競争として行われることは間違いない。それは必然的に公立保育所をも巻き込んで行われることになる。入所希望児童が少なく子どもが集まらない保育所は、公私立の別なく存在が問われることになる。こうして、保育所自身の経営責任が重視され、逆に市町村の保育所保育に対する責任は相対的に弱化するだろう。